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中央公積金

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源於殖民地時期關於養老保障的辯論

中央公積金（CPF）源於1950年代初的一場辯論，議題是如何為工人的晚年提供保障。1951年5月22日，進步黨的陳才清（Tan Chye Cheng）在立法局提出一項法案，為全體僱員設立強制性的中央公積金：月薪至少100元的工人及其僱主，各按薪金的5%供款。總督於同月召集的退休福利委員會（Retirement Benefits Commission）在1952年2月的報告中建議設立退休金計劃。1952年6月17日，立法局否決了退休金方案，轉而支持公積金。經修訂的法案於1953年11月24日通過。兩份資料所載的日期都在1953年底，但並不一致，原因可能是一份記錄表決，另一份記錄條例的完成。1

在退休金與公積金之間作出選擇，其實是在兩種理念之間作出選擇。退休金承諾一筆確定的收入，並把風險分攤到不同世代。公積金則把每名會員的供款記入個人戶口，工人最終所得取決於為他儲存了多少。曾主持殖民地最低生活水平委員會的Sydney Caine在1957年形容這個計劃“in essence one of compulsory saving, not of social insurance”。2025年出版的公積金史指出，退休金計劃在數年內便會惠及工人，而公積金預計要到十五至二十年後，才能為退休提供足夠的款項。2

開局並不順利。公積金原定於1955年5月1日開始運作，但在此日期前三天，勞工及福利部長林有福（Lim Yew Hock）宣佈押後。議員批評供款對工資僅夠應付基本需要的工人構成負擔。1955年6月29日通過的修訂法案豁免月入不足200元的工人本身的供款，但其僱主仍須繼續供款。公積金於1955年7月1日開始運作。到1955年9月，中央公積金局已收到逾150萬元供款，登記的僱員有160,000名，僱主有12,900名。3

由退休儲蓄到置業及醫療

人民行動黨政府接手公積金後，對其作出了徹底改造。決定性的一步出現於1968年9月：公共住屋計劃容許會員動用儲蓄，向建屋發展局購買組屋。4住屋把一個抽象的退休戶口變成看得見的資產。工人的供款如今用來支付住所的分期款項，令這個計劃獲得了1950年代所欠缺的民心，並把家庭儲蓄與第C部分第III章所述的全國置業計劃連繫起來。

其後，這個計劃發展成一個制度，涵蓋其他福利國家透過稅收及社會保險來滿足的大部分需要。私人住宅物業於1981年納入。用於住院開支的保健儲蓄戶口（Medisave）於1984年推出，退休用的最低存款計劃於1987年推出，而容許會員把部分結餘投資於核准產品的公積金投資計劃則於1986年推出。最低存款額於1987年為30,000新加坡元，到2013年為148,000新元。全國年金計劃公積金終身入息計劃（CPF LIFE）於2009年推出。自2025年1月1日起，頂額退休存款（即會員可為退休支付預留的最高款額）為基本退休存款的四倍，當年為426,000新元。5

李光耀（Lee Kuan Yew）後來解釋了他的政府為何寧取公積金而不採用歐洲式的福利國家。他在回憶錄中寫道：“we decided to avoid this debilitating system”。他的結論是：“The CPF has made for a different society.”6這番話既關乎經濟，也同樣關乎政治。個人戶口制度令每個家庭為自己的保障負責，同時亦為國家提供一股龐大而可預期的國內儲蓄。

作為經濟政策工具的供款率

供款率一直是新加坡最有力的經濟政策槓桿之一。1955年至1967年，僱主及僱員各按工資的5%供款。合計供款率於1968年升至13%，1974年升至30%，1981年升至42.5%，並於1984年及1985年達到50%的高峰，當時僱主及僱員各供款25%。7如此規模的儲蓄為住屋提供資金，也為政府債務提供了一個穩定的國內市場。在經濟高速增長之際，它亦抑制了消費。

同一工具亦用於在經濟衰退時削減成本。1985年經濟衰退後，僱主供款率於1986年由25%減至10%，總供款率由50%降至35%。8在第D部分第III章探討的亞洲金融危機期間，僱主供款率於1999年再度減至10%，總供款率降至30%。這項削減在不減少實得工資的情況下降低了勞動成本，成為一種在恢復增長後可以逆轉的危機管理模式。

其後，供款率分階段回升。55歲及以下工人的總供款率現為37%，其中僱主供款17%，僱員供款20%。須供款的普通工資每月上限於2026年1月1日提高至8,000新元。9年長工人的供款率較低，正逐步調高，使這個計劃配合更長的工作年期。

新加坡政府特別證券

公積金儲蓄的投資方式，是公積金與國家儲備關係的核心。中央公積金局把會員結餘投資於新加坡政府特別證券（SSGS），這些證券由政府專為此目的發行並提供擔保。它們不作買賣。這些證券向中央公積金局支付其記入會員戶口的利息，因此無論金融市場如何變化，會員都能獲得公佈的利率。10

會員的普通戶口每年利率至少為2.5%，特別戶口、保健儲蓄戶口及退休戶口至少為4%。首部分結餘每年可獲最多2個百分點的額外利息，令55歲以下會員的最高利率達5%，55歲及以上會員達6%。投資風險因此由政府承擔。這些證券的收益與其他政府資金匯集，由新加坡政府投資公司（GIC）以綜合方式管理。換言之，公積金儲蓄的回報與國家儲備的回報，只在國家資產負債表的層面上相互關聯。11

這個安排受到兩方面的批評。有人認為，會員應分享GIC從匯集資產中取得的較高長期回報。另一些人則指出，保證的最低利率長期高於安全資產的市場收益率，而且保證本身亦有價值。政府的立場是：對於強制性退休儲蓄而言，無風險回報才是合適的產品，至於剩餘回報則歸入國家儲備，並透過財政預算惠及全民。

公積金在今日金融體系中的角色

2026年6月，公積金有430萬名會員，結餘達6,890億新元。2026年第二季，公積金收到供款144億新元，會員為置業提取19億新元，為醫療提取14億新元。2025年記入的利息達236億新元。一代人之間的增長十分驚人。1990年，公積金結餘總額為410億新元，而當年本地生產總值為710億新元。到2015年，結餘已達3,000億新元，而本地生產總值為4,020億新元。12

對金融中心而言，公積金在三方面舉足輕重。它吸納了大部分家庭儲蓄，這些儲蓄在其他國家會流入銀行存款、互惠基金及人壽保險。它把部分儲蓄導向公共住屋及醫療，從而減少對私人退休產品的需求。透過公積金投資計劃，它亦讓會員有限度地投資於單位信託、保險產品及股票，使這個計劃成為零售基金業部分領域的把關者。只有普通戶口中超過20,000新元及特別戶口中超過40,000新元的結餘，才可以這種方式投資。2026年6月，會員透過該計劃投資的金額為215億新元。13

註釋

  1. Lim Tin Seng, “How the CPF Scheme Came to Be”, BiblioAsia，第20卷第4期，2025年1月至3月：陳才清於1951年5月22日提出法案，“to establish a compulsory central provident fund for all employees”；供款為薪金的5%，僱主作等額供款，利息3%；退休福利委員會於1951年5月19日召集，1952年2月的報告建議設立退休金計劃。Lim Tin Seng, “How the CPF Scheme Came to Be”, BiblioAsia，第20卷第4期，2025年：1952年6月17日否決退休金方案；經修訂的公積金法案於1953年11月24日通過。中央公積金局的週年紀念史以1953年12月11日為公積金條例通過的日期：Central Provident Fund Board, Save & Sound: 70 Years of CPF，第1章“Beating the Odds”，第37頁。 ↩
  2. Lim Tin Seng, “How the CPF Scheme Came to Be”, BiblioAsia，第20卷第4期，2025年，引述Sydney Caine, Report of the Committee on Minimum Standards of Livelihood，1957年，第43頁。Central Provident Fund Board, Save & Sound: 70 Years of CPF，第1章“Beating the Odds”，第37頁：公積金計劃“was estimated to provide adequate amounts for retirement until 15 to 20 years later”。 ↩
  3. Central Provident Fund Board, Save & Sound: 70 Years of CPF，第1章，第35頁：“Three days before the CPF Board was due to open, then-Minister for Labour and Welfare Mr Lim Yew Hock announced its postponement”；工人“could not afford to contribute 5 per cent of their monthly salary”。Lim Tin Seng, “How the CPF Scheme Came to Be”, BiblioAsia，第20卷第4期，2025年：1955年6月29日的修訂法案；公積金於1955年7月1日生效。Central Provident Fund Board, Save & Sound: 70 Years of CPF，第1章，第37頁：“By September 1955, two months after its July launch, the CPF Board had received over $1.5 million in contributions, with 160,000 employees and 12,900 employers registered.” ↩
  4. Benedict S. K. Koh, “Singapore’s Social Security Savings System”，簡報，Singapore Management University，2014年3月，第9張投影片（公積金計劃及推出年份）：公共住屋計劃1968年，住宅物業計劃1981年，保健儲蓄戶口1984年，最低存款計劃1987年，公積金投資計劃1986年，公積金終身入息年金2009年。Lim Tin Seng, “How the CPF Scheme Came to Be”, BiblioAsia，第20卷第4期，2025年：公共住屋計劃於1968年9月推出。 ↩
  5. Benedict S. K. Koh, “Singapore’s Social Security Savings System”，SMU，2014年3月，第9張投影片。Benedict S. K. Koh, “Singapore’s Social Security Savings System”，SMU，2014年3月，第21張投影片：最低存款額“Increased from S$30,000 in 1987 to S$148,000 in 2013”。Lim Tin Seng, “How the CPF Scheme Came to Be”, BiblioAsia，第20卷第4期，2025年：公積金終身入息計劃於2009年推出；自2025年1月1日起，頂額退休存款提高至基本退休存款的四倍，即426,000新元，此前為308,700新元。 ↩
  6. Lim Tin Seng, “How the CPF Scheme Came to Be”, BiblioAsia，第20卷第4期，2025年，引述Lee Kuan Yew, From Third World to First: The Singapore Story 1965–2000，2015年版，第126頁（“we decided to avoid this debilitating system”）及第127頁（“The CPF has made for a different society”）。初版於2000年由新加坡Times Editions出版，頁碼不同。 ↩
  7. Benedict S. K. Koh, “Singapore’s Social Security Savings System”，SMU，2014年3月，1955年至2000年供款率表（僱主／僱員／合計）：1955–1967年 5/5/10；1968年 6.5/6.5/13；1974年 15/15/30；1981年 20.5/22/42.5；1984及1985年 25/25/50；1986年 10/25/35；1999年 10/20/30。 ↩
  8. Benedict S. K. Koh, “Singapore’s Social Security Savings System”，SMU，2014年3月，供款率表：1986年僱主供款率10%，合計35%；1999年僱主供款率10%，合計30%。 ↩
  9. Wikipedia, “Central Provident Fund”（2026年11月瀏覽）：55歲及以下會員的供款率為37%（僱主17%，僱員20%）；自2026年1月1日起，普通工資上限為8,000元。 ↩
  10. Central Provident Fund Board, “What are CPF monies invested in?”, CPF Clarifies（cpf.gov.sg，2026年11月瀏覽）：公積金儲蓄投資於由政府發行及擔保的SSGS；SSGS的回報與公積金利率相符；把公積金利息與GIC回報掛鈎“would subject CPF members to investment market risks”。 ↩
  11. Central Provident Fund Board, “What are CPF monies invested in?”（cpf.gov.sg，2026年11月瀏覽）：最低利率為2.5%（普通戶口）及4%（特別戶口／保健儲蓄戶口／退休戶口）；額外利息最多2%；55歲及以上會員最高6%，55歲以下會員最高5%。GIC, “FAQs”（gic.com.sg，2026年11月瀏覽）：公積金款項並非直接轉交GIC，但SSGS的收益是GIC所管理資金的來源之一。Central Provident Fund Board, “What are CPF monies invested in?”：SSGS的收益與其他政府資金匯集，由GIC以綜合方式管理。 ↩
  12. Central Provident Fund Board, “CPF statistics”（cpf.gov.sg，2026年11月瀏覽）：截至2026年6月有430萬名會員，結餘6,890億元；2026年4月至6月供款144億元，置業提款19億元，醫療提款14億元；2025年1月至12月記入利息236億元。Government of Singapore, White Paper on the Review of Specific Aspects of the Elected Presidency，2016年，第8頁，表：本地生產總值710億元（1990年）及4,020億元（2015年）；公積金結餘410億元及3,000億元；官方外匯儲備480億元及3,510億元；淡馬錫投資組合淨值90億元及2,660億元。 ↩
  13. Wikipedia, “Central Provident Fund”（2026年11月瀏覽）：自2010年7月1日起，只有普通戶口中超過20,000元及特別戶口中超過40,000元的儲蓄可作投資。Central Provident Fund Board, “CPF statistics”（cpf.gov.sg，2026年11月瀏覽）：截至2026年6月，從普通戶口及特別戶口投資的金額為215億元。 ↩

僅供一般參考。本文不構成法律或稅務意見，不能取代針對個別情況的專業意見，亦不會建立律師與客戶關係。本文反映截至十月 2026的法律狀況。

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