新加坡自2022年起對俄羅斯採取的措施

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罕見的單邊行動

2022年2月24日，俄羅斯入侵烏克蘭。安全理事會一項譴責入侵的決議草案因俄羅斯行使否決權而未獲通過，這意味着聯合國不會實施制裁。2022年2月28日，外交部長維文（Vivian Balakrishnan）在國會發表部長聲明，表示新加坡將“act in concert with many other like-minded countries”實施制裁。外交部形容這次入侵是“clear and gross violation of international law”，並於2022年3月5日公布措施詳情。¹此前，新加坡已聯合提出2022年3月2日的聯合國大會決議；該決議對入侵表示痛惜，以141票贊成、5票反對、35票棄權獲得通過。²

這項決定打破了長期的慣例。新加坡是首個對俄羅斯實施制裁的東南亞國家。前外交官Bilahari Kausikan稱此舉“almost unprecedented”，因為新加坡上一次實施單邊制裁是在1978年越南入侵柬埔寨之後。³這個對比頗具啟發性。在兩次事件中，都是一個較大的鄰國或大國入侵一個較小的國家。在兩次事件中，新加坡亦都從小國生存的角度闡述其回應。外交部的聲明明確指出兩者的關連：所有國家，不論大小，其主權及領土完整都必須受到尊重，而違反這些原則會威脅小國的生存。第F部分第IV章在更廣闊的背景下探討這套小國外交的理念。

出口管制

貿易措施以現有的戰略物資制度為基礎，本章最後一節將描述這套制度。政府宣布，將拒絕所有把軍用物品清單所列物品出口至俄羅斯的准許證申請。政府亦會拒絕《2021年戰略物資（管制）令》（Strategic Goods (Control) Order 2021）第3類（電子）、第4類（電腦）及第5類（電訊及「資訊保安」）所列軍民兩用物品的申請。⁴所述目的是透過扣起可用作武器或用於進攻性網絡行動的物品，“constrain Russia’s capacity to conduct war against Ukraine”。

這項禁令以《2022年進出口規管（修訂）規例》（Regulation of Imports and Exports (Amendment) Regulations 2022）的形式落實，於2022年3月16日生效。禁令涵蓋經新加坡出口、轉運及過境至俄羅斯的貨物，不論貨物是否原產於新加坡。⁵對新加坡而言，提及轉運及過境尤其重要。如果禁令只限於本地出口，便只能觸及經港口運往俄羅斯買家的貨物的一小部分。

金融措施

金融措施的形式是新加坡金融管理局（MAS）於2022年3月14日發出的《SNR-N01號公告》，以及列明仍獲准許付款的另一份公告《SNR-N02號公告》。⁶兩份公告於2025年6月30日被取消，並根據《2022年金融服務及市場法》（FSMA）重新發出，自2025年7月1日起生效；主要公告其後於2026年2月26日修訂。⁷現行公告以該法第3(1)條為依據，適用於根據MAS所執行的任何法令獲發牌、核准、註冊或以其他方式受規管的每一個人。⁸

公告載有五組禁令。第一組涉及其附件A所列的四家銀行：VTB Bank、Vnesheconombank、Promsvyazbank及Bank Rossiya，以及它們擁有或控制的所有實體。金融機構不得與它們建立業務關係、進行金融交易或向它們提供金融服務，並必須立即凍結它們在新加坡擁有或控制的任何資金或經濟資源。⁹第二組禁止提供與出口管制所涵蓋的軍用及軍民兩用物品出口、轉運或過境至俄羅斯有關的金融服務，不論貨物經新加坡還是任何其他司法管轄區運送。¹⁰

第三組涉及俄羅斯國家。金融機構不得買賣俄羅斯政府、俄羅斯聯邦中央銀行或它們擁有或控制的實體於2022年3月14日或之後發行的證券。自2025年7月1日起，金融機構不得向這些人士提供新貸款或信貸，除非該信貸具有有文件記錄的目的，用於為與受管制物品無關的貿易提供融資。第四組禁止提供與頓涅茨克及盧甘斯克的運輸、電訊、能源，以及石油、天然氣及礦產勘探及生產有關的金融服務。公告亦規定，金融機構須就任何被禁止的交易，以及被指定銀行在新加坡持有的任何資產，立即通知MAS。¹¹

數碼支付代幣

第五組禁令在當時屬創新之舉。金融機構不得進行或促成任何數碼支付代幣交易，如其得益或利益可能被用作規避其他禁令。公告詳細列出被禁止的服務，由提供代幣買賣或兌換，以至經紀、融資、借貸及一級或二級市場發售。外交部2022年3月的聲明已清楚表明，禁令延伸至非同質化代幣，而數碼支付代幣服務提供者被明確禁止協助規避措施。¹²第K部分第I章描述這些服務提供者根據《支付服務法》（PSA）的發牌制度。就本章而言，只需指出新加坡早在入侵後不足三星期，便已把加密資產視為規避制裁的渠道。

豁免及狹窄的範圍

第二份公告准許有限數目的付款。這些付款包括受制裁銀行的基本開支，例如保險費、薪金、租金及公用事業費用；審計、稅務及法律服務的合理費用；持有被凍結資產的費用；容許客戶在與受制裁銀行的關係結束後提取資金的付款；以及俄羅斯大使館的運作。MAS亦可應申請，根據《金融服務及市場法》第189(5)條批出其他豁免。¹³

與歐洲聯盟、英國及美國的措施相比，這些措施的範圍狹窄。措施沒有對俄羅斯個人實施全面資產凍結，沒有禁止俄羅斯石油、煤炭或天然氣，亦沒有對新加坡私人銀行的俄羅斯客戶施加一般限制。公告界定了一個稱為“Designated Entities”的類別，指涉及出口受管制物品的實體，“which will be identified in an Annex to this Notice subsequently”。即使是2026年2月的版本，亦沒有這樣的附件，只列出四家銀行。¹⁴因此，這些措施針對的是俄羅斯國家的作戰能力及其主要國有銀行。俄羅斯國民的私人財富及俄羅斯商品貿易，都在措施的範圍以外。

俄羅斯的回應及這一步的意義

莫斯科迅速作出反應。2022年3月7日，俄羅斯政府把新加坡列入其「不友好」國家及地區名單，與美國、歐洲聯盟成員國、英國、日本、南韓、瑞士及台灣並列。與這些國家人士進行的交易，須獲俄羅斯政府委員會批准。2022年5月12日，俄羅斯對來自歐洲聯盟、美國及新加坡的能源公司實施反制裁。¹⁵

這一步的意義超越其狹窄的內容。它顯示只執行聯合國制裁的規則是一項政策；當政府判斷某項基本原則受到威脅時，便可偏離這項政策。它亦顯示了這種偏離的限度。新加坡沒有採納任何其他司法管轄區的制裁，沒有指定俄羅斯個人，亦沒有中斷商品貿易。2025年11月，新加坡在另一個背景下採用同一方式，對四名與約旦河西岸針對巴勒斯坦人的暴力行為有關的以色列公民實施金融制裁及入境禁令。¹⁶這類自主措施仍屬例外。然而，它們已成為新加坡外交政策的一項工具，政府審慎運用，並以國際法作為依據。

註釋

1. Ministry of Foreign Affairs，“Sanctions and Restrictions against Russia in Response to Its Invasion of Ukraine”，新聞聲明，2022年3月5日，mfa.gov.sg：入侵“contravenes the UN Charter and is a clear and gross violation of international law”；安理會決議“due to Russia’s veto”而未獲通過；2022年2月28日的部長聲明宣布新加坡“will act in concert with many other like-minded countries”；Ministry of Foreign Affairs，新聞聲明，2022年3月5日，mfa.gov.sg：新加坡是“consistent and staunch supporter of international law”，以及“sovereignty, political independence, and territorial integrity of all countries, big and small, must be respected”。 ↩
2. Wikipedia，“Russia–Singapore relations”（2026年11月瀏覽）：新加坡聯合提出2022年3月2日聯合國大會第ES-11/1號決議，決議以141票贊成、5票反對、35票棄權獲得通過。 ↩
3. Wikipedia，“Russia–Singapore relations”（2026年11月瀏覽）：這些制裁在東南亞國家中屬首次；Bilahari Kausikan稱此舉“almost unprecedented”，新加坡上一次單邊制裁是在1978年因越南入侵柬埔寨（Kampuchea）而實施。 ↩
4. Ministry of Foreign Affairs，新聞聲明，2022年3月5日，mfa.gov.sg：凡申請把軍用物品清單所列全部物品，以及Strategic Goods (Control) Order 2021兩用物品清單第3類（電子）、第4類（電腦）及第5類（電訊及“Information Security”）所列物品出口至俄羅斯的准許證，均會被拒絕；Ministry of Foreign Affairs，新聞聲明，2022年3月5日，mfa.gov.sg：措施旨在“constrain Russia’s capacity to conduct war against Ukraine and undermine its sovereignty”。 ↩
5. Allen & Gledhill，“Singapore implements export control measures and financial measures in relation to Russia”，2022年3月23日：出口管制透過Regulation of Imports and Exports (Amendment) Regulations 2022實施，自2022年3月16日起生效；禁令適用於經新加坡出口、轉運或過境至俄羅斯的貨物，“whether or not the goods originated in Singapore”；貨物參照2022年3月16日有效的Strategic Goods (Control) Order 2021界定。 ↩
6. Baker McKenzie，“Singapore sanctions measures come into force”，Sanctions News，2022年3月17日：MAS於2022年3月14日發出Notice SNR-N01（Financial Measures in Relation to Russia）及Notice SNR-N02（Non-prohibited Payments and Transactions）。 ↩
7. Monetary Authority of Singapore，“Notice SNR-N01: Financial Measures in Relation to Russia”，mas.gov.sg（2026年11月瀏覽）：2022年版本的SNR-N01及SNR-N02被取消，由2025年6月30日的版本取代，自2025年7月1日起生效；最近一次修訂為2026年2月26日，自2026年2月27日起生效。 ↩
8. MAS Notice SNR-N01，2025年6月30日，最近修訂於2026年2月26日，第1.1–1.3段及第2.1段：根據Financial Services and Markets Act 2022第3(1)條發出，適用於所有金融機構；“financial institution”的定義為根據MAS所執行的任何法令獲發牌、核准、授權、指定、認可、註冊或以其他方式受規管的任何人。 ↩
9. MAS Notice SNR-N01，第2.1、3.1、3.2段及附件A：Designated Banks為VTB Bank Public Joint Stock Company、Vnesheconombank、Promsvyazbank Public Joint Stock Company及Bank Rossiya，以及由它們擁有或控制或代表它們行事的所有實體；禁止業務關係、交易、財務援助及轉帳；須“immediately freeze all such funds, financial assets or economic resources”。 ↩
10. MAS Notice SNR-N01，第4段：禁止與從“Singapore or any other jurisdiction”出口、在該處轉運或經該處過境至俄羅斯的軍用物品，以及Strategic Goods (Control) Order 2021第3、4及5類兩用物品有關的交易、財務援助或服務（包括出口信貸、擔保、保險或再保險）。 ↩
11. MAS Notice SNR-N01，第6及9段：有關頓涅茨克或盧甘斯克的運輸、電訊、能源，以及石油、天然氣及礦產資源探礦、勘探及生產等“specific sectors”的禁令；每家金融機構“must immediately inform the Authority”被禁止的交易，以及Designated Banks或Designated Entities的資產；MAS Notice SNR-N01，第5.1–5.4段：不得買賣俄羅斯政府、俄羅斯聯邦中央銀行或由它們擁有或控制的實體於2022年3月14日或之後發行的證券或存款證；2025年7月1日或之後不得提供新貸款或信貸，但具有“a specific and documented objective”、為不涉及受管制物品的貿易提供融資的貸款除外。 ↩
12. MAS Notice SNR-N01，第7段：禁止任何“prohibited digital payment token transaction”，包括提供數碼支付代幣的買賣或兌換、經紀、融資、借入或借出，以及一級及二級市場發售；Ministry of Foreign Affairs，新聞聲明，2022年3月5日，mfa.gov.sg：禁止會規避措施的加密貨幣交易，並延伸至NFT等數碼資產；數碼支付代幣服務提供者被明確禁止協助這類規避行為。 ↩
13. Baker McKenzie，“Singapore sanctions measures come into force”，2022年3月17日，摘要Notice SNR-N02：受制裁銀行及實體的基本開支、例行持有被凍結資產的費用、合理的審計、稅務、法律或薪酬處理費用、在與受制裁銀行的關係終止後提取款項，以及俄羅斯駐新加坡大使館運作所需的交易；MAS Notice SNR-N01，第8(b)段：如MAS應金融機構的申請，根據FSM Act第189(5)條批出豁免，有關交易或業務關係不受措施規限。 ↩
14. MAS Notice SNR-N01，第2.1段及附件A（最近修訂於2026年2月26日的版本）：“Designated Entities”指涉及與受管制物品有關活動的實體，“which will be identified in an Annex to this Notice subsequently”；附件A只列出四家Designated Banks，公告並無其他附件。 ↩
15. Wikipedia，“Russia–Singapore relations”（2026年11月瀏覽）：2022年3月7日，俄羅斯把新加坡列入其“unfriendly countries”名單，與台灣、南韓、日本、歐盟及北約成員國（土耳其除外）、澳洲、新西蘭、瑞士、密克羅尼西亞及烏克蘭並列；與名單所列公司或個人的交易須獲政府委員會批准；Wikipedia，“Russia–Singapore relations”（2026年11月瀏覽）：2022年5月12日，俄羅斯對來自歐盟、美國及新加坡的能源公司實施制裁。 ↩
16. Wikipedia，“2025 in Singapore”（2026年11月瀏覽），2025年11月21日條目：新加坡“imposes financial sanctions and travel bans on four Israeli citizens”，涉及在約旦河西岸針對巴勒斯坦人的暴力行為，引述Aqil Hazmah，“S’pore imposes sanctions, entry bans of 4 Israelis for violence against Palestinians in the West Bank”，The Straits Times，2025年11月21日。 ↩

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