勞動力、土地與國家的政策工具

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勞資關係：由對抗走向三方合作

溫斯敏所憂慮的勞資關係問題由來已久。1955年，新加坡錄得275宗罷工，涉及57,000名工人，損失946,000個工作日。人民行動黨政府設立工業仲裁法庭，該法庭根據《勞資關係條例》於1960年9月15日開始運作，旨在鼓勵集體談判及解決勞資糾紛。法庭並未終結衝突。李顯龍（Lee Hsien Loong）指出，1961年即經濟發展局開始運作的一年，損失的工作日達415,000個，此數字其後從未被超越。Stoelinga則列出同年有116宗罷工，損失411,000個工作日。¹

決定性的轉變來自政治。在本部分第II章所述的人民行動黨分裂及左翼領袖被捕之後，全國職工總會（NTUC）成為主導的勞工組織，並與政府緊密結盟。1965年，職總與政府簽訂《工業進步約章》（Charter for Industrial Progress）及《生產力實務守則》（Productivity Code of Practice）。²工會接受會員的福利取決於經濟增長及投資。政府則讓職總參與政策制定，並在服務工人的合作社企業中扮演角色。

《僱傭法》與《1968年勞資關係（修訂）法》

1968年，國會修訂《勞資關係條例》，並制定《僱傭法》，該法於1968年8月15日生效。³⁴政治學者Garry Rodan總結了《僱傭法》的主要變動。標準每週工時由39小時增至44小時，公眾假期由每年15天減至11天，休息日及病假亦告減少。服務年資不足十年的工人，每年有薪假期以七天為限；裁員補償只適用於連續服務滿三年的工人；花紅及特惠款項亦大受限制。⁵勞資關係法的修訂把升職、調職、解僱及裁員等事項剔出集體談判範圍，保留予管理層決定。《1960年勞資關係法》第18(2)條至今仍禁止工會在集體協議建議中加入此類事項。⁶

工會支持這些法例。李顯龍其後解釋，《僱傭法》「掃除了舊勞工法例的僵化之處」，讓僱主可以自由聘用及解僱員工，同時促進增長，從而帶來更大的職業保障。工業行動幾乎絕跡。1968年錄得四宗罷工，損失19,959個工作日；1969年則一宗也沒有。工業仲裁法庭把1960年代後期的勞資和平歸功於其本身的工作、1968年的立法，以及在政府促成下工會與僱主之間的合作關係。⁷

這種和平的代價亦應記下。工人放棄了他們在1950年代爭取得來的福利，工會的獨立性亦受到大幅削減。Rodan及其他批評者把這段時期描述為國家為外國資本的利益而約束勞工。支持者則回應，就業的快速增長在十年之內帶來了實際收入的上升。兩種解讀對投資者而言結論一致：勞動市場罷工罕見，工資成本可以預測。

全國工資理事會

全民就業帶來新的問題。隨着失業率下降，政府擔心分散的工資談判會引發工資暴漲，令投資卻步。財政部長韓瑞生（Hon Sui Sen）於1971年就設立三方論壇徵詢勞資雙方領袖的意見後，全國工資理事會於1972年2月7日成立。勞方、資方及政府各委派三名代表，並由一名獨立主席主持。⁸首任主席經濟學家林崇椰（Lim Chong Yah）任職至2001年，他把這個構想歸功於溫斯敏，而Stoelinga則追溯其源頭至荷蘭社會經濟理事會。⁹

理事會每年就加薪幅度發出指引，指引並無法律約束力，但公營部門及大部分有工會組織的行業均會遵從。勞工部於1979年10月進行的調查發現，有489,000名可議價僱員直接受惠於當年的建議，佔勞動人口的83%。1979年，理事會把其影響力用於相反方向。其1979年至1981年大幅加薪的「矯正工資政策」，旨在推動經濟轉向技術密集及附加值較高的活動。¹⁰工資政策由此成為產業政策的工具。

土地徵用與公共房屋

土地是第二項稀缺的生產要素。1960年代初，國家擁有的土地不足新加坡土地的一半。¹¹政府分階段修改強制徵用的法律。1963年，李光耀（Lee Kuan Yew）在立法議會闡述有關原則：任何人都不應因公帑支付的發展而獲得意外之財；公共用途所需的土地，其成本亦不應高於政府若未在該區規劃發展時的應有價值。¹²

1964年的《土地徵用（第2號修訂）法案》在獨立後成為《1966年土地徵用法》。該法引入「掛鈎」地價作為補償的基準。其後地價以1973年11月30日或公告日期兩者中較低的價值掛鈎。掛鈎日期直至1988年起才逐步推後。低於市值的補償大幅降低了公共項目的成本。2007年，律政部長承認，限制補償的條文使國家負擔得起建屋發展局新市鎮、裕廊工業區、樟宜機場及地鐵（MRT）的建設。同年的修訂恢復以徵用當日的市值作出補償。¹³

公共房屋使土地政策得以完備。建屋發展局（HDB）於1960年2月成立，至1965年已興建54,430個單位。¹⁴公共房屋清除了在1959年令觀察者震驚的貧民窟，亦讓工人在政治穩定中擁有切身利益。公共房屋亦把房屋市場與中央公積金（CPF）連結起來，第D部分會把中央公積金作為國民儲蓄的來源加以探討。對工業策略而言，徵得的土地加上公共房屋，意味着工廠及其工人可以安置在規劃者選定的地點。

註釋

1. Industrial Arbitration Court, “History”（iac.gov.sg，2026年11月瀏覽）：“In 1955, there was a high of 275 strikes, involving 57,000 workers, and a record loss of 946,000 man-days.”；Industrial Arbitration Court, “History”，前引：法庭於1960年9月15日開始運作；立法目的為“the encouragement of collective bargaining with a view to the free negotiation of collective agreements”；Speech by BG Lee Hsien Loong, 1 August 1991，前引，第5頁：“In 1961, when EDB began, 415,000 man-days were lost through strikes and street riots”；F. Stoelinga, Albert Winsemius，前引，第337頁，引述1969年總理國慶廣播。 ↩
2. Wikipedia, “Labour movement of Singapore”（2026年11月瀏覽）：“In 1965, NTUC and the government signed a Charter for Industrial Progress and a Productivity Code of Practice.” ↩
3. Employment Act 1968，“In operation from 15 August 1968”，見lawplayer.com轉載自Singapore Statutes Online的文本（2026年11月瀏覽）。 ↩
4. 據報Industrial Relations (Amendment) Act 1968於同日生效；NLB Infopedia, “Industrial Relations (Amendment) Act”（SIP_2014-07-07_133856）。 ↩
5. Garry Rodan, The Political Economy of Singapore’s Industrialization，第92頁，轉引自F. Stoelinga, Albert Winsemius，前引，第337頁。 ↩
6. F. Stoelinga, Albert Winsemius，前引，第337頁：僱主在升職、解僱、裁員及其他內部變動方面取得更大的權責；Industrial Relations Act 1960，第18(2)(a)至(f)條，見lawplayer.com轉載自Singapore Statutes Online的文本（2026年11月瀏覽）：升職、調職、聘用人員填補空缺、因冗員或重組而終止僱傭、解僱及復職，以及職務分配。 ↩
7. Speech by BG Lee Hsien Loong, 1 August 1991，前引，第7頁；F. Stoelinga, Albert Winsemius，前引，第337頁，引述1969年總理國慶廣播及國家檔案館展覽Singapore: The Story of an Economic Miracle；Industrial Arbitration Court, “History”，前引：“The late 1960s saw a climate of growing industrial peace.”。 ↩
8. Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”，前引，第52至53頁，引述1971年6月19日Straits Times報道的韓瑞生演辭：“the National Wages Council (NWC) was established on 7 February, 1972. Labour, management and the Government each had three representatives in the NWC, which was chaired by an independent chairman.” ↩
9. F. Stoelinga, Albert Winsemius，前引，第16頁及第386至387頁，引用Lim Chong Yah, Singapore’s National Wages Council: An Insider’s View，新加坡，2013年，第4頁：“The man who suggested this organization is called Dr. Albert Winsemius”；“I was its nurse-maid and hand-maiden for nearly 30 years (1972-2001).” ↩
10. Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”，前引，第53頁；1981 NWC Recommendations，1981年5月13日，第1.1段，轉載於Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”，前引：矯正工資政策乃“recommended in 1979 as a part of the overall strategy to shift the economy to skill-intensive, middle technology and higher value-added industries and services”。 ↩
11. 國家於1960年擁有約44%的土地，至今已升至約90%，此說法被廣泛引用（例如宜居城市中心的Sock Yong Phang及Khoo Teng Chye，後者列出2007年的比例逾85%）。 ↩
12. Tan Sook Yee, “Is There Any Pointe?” [2003] SJLS 262，第264頁，引用Lee Kuan Yew, Official Report, Legislative Assembly Debates，第22卷，1963年，第652至653欄。 ↩
13. Tan Sook Yee, “Is There Any Pointe?”，前引，第264至265頁：1964年的法案（其後成為Land Acquisition Act 1966）“introduced the method of ‘pegged’ land values as the basis of compensation”；其後以1973年11月30日為掛鈎日期；自1988年起逐步推後掛鈎日期，就1995年9月27日或之後徵用的土地以1995年1月1日為掛鈎日期；Ministry of Law, Second Reading Speech on the Land Acquisition (Amendment) Bill by Deputy Prime Minister S Jayakumar, 11 April 2007，第2、4及7段（mlaw.gov.sg，2026年11月瀏覽）。 ↩
14. Wikipedia, “Housing and Development Board”（2026年11月瀏覽）：建屋發展局於1960年2月成立；至1965年“54,430 flats had been built”。 ↩

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